二、农村集体建设用地入市相关法律及政策之变迁
新中国成立后，宅基地制度经历了从私有到公有的几个阶段：第一阶段，1949—1962年，中国的宅基地是私有的，这种私有不仅是《土地法》所规定的，各个地方还颁发了土地权证。第二个阶段，1962—1998年，农村宅基地属公有私用，而房子是私有财产。在1998年以前，农村宅基地虽然是公有的，但城里人需要宅基地是可以到农村去申请的，知青、华侨或城里人在郊区当老师的，都可以通过划拨取得宅基地。第三阶段，1998年《土地管理法》取消了1988年《土地管理法》的第四十一条规定。在1999年以后国务院发了一系列文件，禁止城里人到农村购买农民房屋和取得宅基地。
《土地管理法》的这些规定，形成了农村宅基地使用的基本法律框架。此后的相关政策，进一步收紧了农村宅基地流转。如2007年的《国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》明确规定，农村住宅用地只能分配给本村村民，城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或“小产权房”。
从农村集体土地的相关法律和政策变化来看，从1998年开始，农村的农用地制度改革是逐渐向前推进，可以流转、可以市场化经营的。但与此相反，在农村宅基地的改革方面则是不断后退，过去还可以流转，现在是完全不可以。它不但是在改革上倒退，也把农民宅基地的许多权利从农民手中给拿走了。但在事实上，经济发达地区和城郊区村一直就没有停止过农村宅基地流转，包括被法律明确禁止的向城镇居民流转，“小产权房”即为一例。在《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法（2008）》颁布后，农村宅基地向城市流转变得更为普遍，形式更加多样，农村宅基地流转成了一个法律和政策上不断限制、但在现实中却不断“违规发展”的现象，形成了一个隐性市场。
显然，现行的法律法规与现实的农村土地改革的需求之间出现了矛盾，而且矛盾越来越突出，越来越激化，主要表现在以下几个方面：一是城市地价不断上涨，城市扩张也在不断占用农村土地资源，但农民缺乏合法的渠道来分享城镇化带来的土地增值收益。二是农民外出务工，农村有大量房子常年闲置，但因收入微薄，在城市难以落户。因此，国内亟待建立农村宅基地有偿退出机制，使农民在农村的承包地、宅基地、集体收益权等财产权显化，变为可交易的财产，助推农业转移人口市民化。
十八届三中全会之后，国内农村土地改革的思路发生了一些转变，中央政策关注到了农村土地制度和现实的土地利用中的一些问题，这为今后的农村土地改革指明了方向。在目前，放开农村集体建设用地自由流转和宅基地流转交易的最大瓶颈就是法律红线，未来如果按照十八届三中全会的要求去试点，将会踩着“红线”搞实验。从政策操作层面来看，在加速地方试点工作的同时，国家应该考虑集体土地改革的顶层设计，不能使得地方试点游离在法律的边缘。
三、国内各地在农村集体建设用地流转中的实践创新
国内不少地区在农村集体建设用地入市方面，进行了有益的探索，虽然这些实践是在政策法规的边缘游走甚至触碰了法规的“红线”，但对于未来的改革仍是大有借鉴意义。
1、温州“农对农”流转模式
早在2001年，温州市率先出台新政，规定集体土地上的建筑物、构筑物等依法转让时，其土地使用权可以随同转让，转让方式包括出售、赠与、交换、作价入股。在城市（镇）规划区内，集体土地使用权转让时，先由市、县政府将土地征为国有，再参照国有土地使用权转让规定依法办理。规划区外的农民宅基地，转让范围由原来的同村调剂扩大到同县转让，受让方不需要缴纳土地出让金。2013年8月底，温州市出台《农村产权交易管理暂行办法》，规定包括农村土地承包经营权、林地使用权、农村房屋所有权、农村集体经营性建设用地使用权等12类产权，可在县域范围内公开交易。值得注意的是，在《温州市农村房屋交易细则》中规定，“农村房屋所有权是指农村集体建设用地、宅基地上的农村房屋所有权”。“农村房屋所有权交易是指在不改变该房屋的农村集体建设用地、宅基地使用性质的前提下，农村房屋所有权人依法将其房屋所有权有偿转移给公民、法人及其他组织的行为”。此外，“农村房屋所有权交易，应当遵循先地后房、依法、自愿、有偿、公平、公正原则”。通过这种方式，温州审慎地把农房与宅基地的权益连在一起。
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